Wenn der DEB der Ansicht ist, dass ein "soll" in diesem Zusammenhang als "muss" zu werten ist stellt sich schon die Frage warum in den Richtlinien dann nicht von "muss" die Rede ist.
Ich zitiere aus einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts:
ZitatIn der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass „Soll“-Vorschriften im Regelfall für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend sind und sie verpflichten, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (Urteile vom 2. Juli 1992 - BVerwG 5 C 39.90 - BVerwGE 90, 275 <278> und vom 12. Februar 1991 - BVerwG 1 C 4.89 - BVerwGE 88, 1 <8 >; jeweils m.w.N.).
Das bezieht sich zwar auf Soll-Vorschriften in Gesetzen, aber ich denke dass der Begriff "soll" in der Rechtssprache ziemlich einheitlich so ausgelegt wird.